<< - Obligatoriedad del seguro de responsabilidad civil hacia terceros en los automotores y eventual responsabilidad del Estado por la carencia del seguro*


© Publicado en Revista del Foro de Cuyo, t. 20, Ed. Dike, Mendoza, Argentina, 1996, p. 20 y ss. (Se autoriza su copia citando la fuente).



Sumario

1. Disposiciones normativas nacionales. 

2. Disposiciones normativas provinciales. 

3. Aspectos jurídicos subyacentes en el sistema de seguro obligatorio de responsabilidad civil de automotores. 

4. Responsabilidad eventual del Estado ante supuestos de carencia de seguro obligatorio de responsabilidad civil. 

5. Fondo de Garantía para cubrir la eventual responsabilidad del Estado.
   
   
   
   
   1. Disposiciones normativas nacionales:
   
   Conforme el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte, "todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro, de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, incluídos los transportados. Este seguro obligatorio ser anual y podr contratarse en cualquier entidad autorizada para operar en el ramo, la que deber otorgar al asegurado el comprobando que indica el inc. c) del art. 38" (art. 67, 1º pfo., decreto 2254/92) (1).
   
   La norma a la que remite tal disposición, a su vez, exige como "requisito indispensable" para circular "que su conductor lleve el comprobante del seguro a que refiere el art. 67, con cobertura vigente" (art. 38, inc. c, decreto 2254/92) (2).
   
   Consecuente con el carácter indispensable de dicha exigencia, el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte prescribe que "la autoridad de aplicación debe retener, dando inmediato conocimiento a la autoridad de juzgamiento...c) los vehículos que no cumplan con las exigencias de seguridad reglamentarias..." (art. 71, decreto 2254/92) (3).
   
   El servicio de control y retiro de vehículos en infracción al que se refiere tal norma, es un deber de la autoridad de aplicación y, especificamente, de los funcionarios del Estado a cuyo cargo se puso tal prestación (4).
   
   2. Disposiciones normativas provinciales:
   
   Concordantemente, en la provincia de Mendoza, la ley de tránsito dispone que "para circular en automotor ser necesario:...d) Que su conductor, residente o no en la provincia de Mendoza, porte el comprobante del seguro de responsabilidad civil por daños hacia terceros, con cobertura vigente..." (art. 49, ley 6082), recalcando que, "todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro de acuerdo con las condiciones que fije la reglamentación, y que cubra los daños causados a terceros. Este contrato de seguro obligatorio, podrá ser celebrado con cualquiera de las entidades legalmente autorizadas para operar en el ramo correspondiente..." (art. 78, ley 6082) (5), considerando grave la infracción a esta obligación (6).
   
   La ley establece en forma imperativa que "proceder la retención o el retiro de los vehículos en los siguientes casos, sin perjuicio de la multa que pudiere corresponder:...h) Cuando carezca del seguro obligatorio de responsabilidad civil hacia terceros..." (art. 114, ley 6082) (7).
   
   En consecuencia, la ley ha creado un deber legal de cumplimiento inexcusable en cabeza de la autoridad de aplicación dependiente del Estado (8), que en ninguna medida está autorizada a soslayar la expresa instrucción que legalmente se le ha impuesto.
   
   3. Aspectos jurídicos subyacentes en el sistema vigente de seguro obligatorio de responsabilidad civil en automotores:
   
   De acuerdo al contenido y espíritu de las normas vigentes en la materia, es evidente que:
   
   a) El Estado instituyó el aseguramiento obligatorio y sin excepciones de los automotores por el riesgo de responsabilidad civil hacia terceros, siendo indispensable contar con dicho seguro, ya que lo contrario implica incurrir en falta grave que, además de la aplicación al infractor de las sanciones correspondientes, obliga inexcusablemente a la autoridad de aplicación a efectuar de oficio la retención o retiro del vehículo infractor de circulación hasta que se verifique el cumplimiento de la mencionada obligación;
   
   b) La obligatoriedad del seguro de responsabilidad civil hacia terceros, es de orden público, ya que el Estado ha creído indispensable la observancia de tal recaudo atento el riesgo que intrínsecamente crean los vehículos al transitar por calles y caminos, y la eventual imposibilidad de reparación civil por insolvencia o simple carencia de patrimonio realizable suficiente, es decir, de garantía de satisfacción de créditos, por parte de los obligados originarios de los daños y perjuicios ocasionados a terceros, máxime si se considera la magnitud a la que pueden ascender las indemnizaciones en supuestos de lesiones graves o muerte, en cuyo caso, generalmente el obligado no está preparado para afrontar económicamente su satisfacción, sin riesgo de producir un serio resquebrajamiento de su propio patrimonio, cuando no verlo extinguido totalmente;
   
   c) El Estado ha impuesto dicha obligatoriedad de orden público, creando la presunción de que todo vehículo que circula por la vía pública, al generar por sí mismo un riesgo, se encuentra asegurado (9);
   
   d) La ley ha impuesto al Estado el deber de aplicar las normas de tránsito a través de la autoridad designada al efecto y, específicamente, controlar que los vehículos que transitan por su territorio se encuentren asegurados contra el riesgo de responsabilidad civil hacia terceros, y además, el deber de retener precautoriamente los vehículos que no cumplan con tal exigencia, hasta que se acredite su cumplimiento. Dichos deberes fueron impuestos a la autoridad de aplicación sin admitir excepción alguna ni estando ésta autorizada a soslayar en forma total o parcial las instrucciones impartidas legalmente.
   
   e) De modo que todo damnificado en un accidente de tránsito producido con automotores, tiene la legítima expectativa de que los vehículos causantes del daño se encuentran asegurados contra el riesgo de la responsabilidad civil hacia terceros, y en tal sentido, su eventual pretensión indemnizatoria, reunidos los requisitos y presupuestos de responsabilidad exigidos, debería tener adecuada atención dada la especial capacidad técnica con que cuentan dichas aseguradoras, capacidad en principio garantizada a través del control y fiscalización ejercidas por la Superintendencia de Seguros de la Nación, según las disposiciones contenidas en la ley 20.091 (10).
   
   f) De tal forma, la ley procura, entre otras cosas, garantizar la reparación de los daños y perjuicios ocasionados antijurídicamente con los automotores, asegurando el cumplimiento de la obligación derivada de la eventual responsabilidad civil que exista por tal motivo. Tal objeto propende al orden público y al bien común, ya que persigue la concreción de valores tan importantes como la prevención, la seguridad (11) y la tranquilidad pública, aumentando decididamente las perspectivas de concreción de la responsabilidad civil y, en definitiva, permitiendo la efectiva materialización de las reparaciones o compensaciones de los daños y perjuicios mencionados.
   
   4. Responsabilidad eventual del Estado ante supuestos de carencia de seguro obligatorio de responsabilidad civil:
   
   a) Dada la inexistencia del seguro exigido en un automóvil productor de daños y perjuicios, cabría la posibilidad de que por tal motivo responda eventualmente el Estado, toda vez que éste ha incumplido el deber legal de controlar el cumplimiento de tal exigencia y, en su caso, retirar de circulación al automóvil en infracción (12).
   
   b) La responsabilidad del Estado en tal caso es extracontractual, derivada del incumplimiento de los deberes y obligaciones que la ley impone a la autoridad de aplicación que de él depende. Además, dicha responsabilidad es objetiva, ya que fundándose en la "falta de servicio", es independiente del concepto de culpa y permite responsabilizar al Estado, sin necesidad de individualizar al autor material del daño (13), por cuanto sólo se requiere que la Administración haya funcionado mal o lo haya hecho tardíamente (14);
   
   c) La antijuridicidad se opera al omitir la autoridad de aplicación realizar las conductas a las que estaba obligada, en tanto "toda persona que por cualquier omisión hubiese ocasionado un perjuicio a otro, ser responsable solamente cuando una disposición de la ley le impusiere la obligación de cumplir el hecho omitido" (art. 1074, Código Civil). En este caso, la norma impone un "deber ser legal" (controlar que todos los vehículos se encuentren asegurados y retirar de circulación los que carezcan de seguro), cuya inobservancia por parte del obligado (la autoridad de aplicación dependiente del Estado), torna antijurídica su conducta, haciéndolo eventualmente responsable;
   
   d) El daño estar configurado por el crédito que el tercero damnificado no logre ver satisfecho a consecuencia de la carencia de seguro de responsabilidad civil del automotor causante del daño. Si el responsable originario no cuenta con la capacidad económica necesaria para afrontar la indemnización debida, frustrando ello las posibilidades de cobro del damnificado, éste se ver privado de obtener en concreto la reparación de los daños y perjuicios que sufriera, pese a que la ley impone taxativamente al responsable el deber de contar con seguro al efecto, y a la autoridad de aplicación el deber de controlar que tal recaudo efectivamente sea cumplido y, en su defecto, de retirar de circulación el vehículo sin seguro. Si tal situación comporta para el damnificado un menoscabo patrimonial, en tanto experimenta una reducción de sus bienes económicos, este presupuesto de la responsabilidad (el daño) se encontrar presente;
   
   e) La relación de causalidad existe toda vez que si la autoridad de aplicación hubiera cumplido con sus deberes legales, el vehículo que ocasionó el perjuicio no hubiera circulado por la vía pública (evitando ocasionar el daño) o lo hubiera hecho asegurado contra la responsabilidad civil hacia terceros, y en tal caso el damnificado hubiera contado con una herramienta normalmente idónea a los efectos de obtener la satisfacción de su acreencia. En el supuesto en estudio, si hay una causa final de la injusta insatisfacción a la que se ve sometido el damnificado, es el incumplimiento de los deberes de control y ejecución a los que está obligada la autoridad de aplicación dependiente del Estado;
   
   f) El factor de atribución consiste en la falta de servicio en que el Estado incurre cuando omite dar cumplimiento a sus deberes legales como autoridad de aplicación (15). Y si bien es cierto que esa falta de servicio puede atribuirse a la ineptitud, impericia o ineficacia de los funcionarios públicos o subordinados actuantes, no es menos cierto que el Estado no deja por tal motivo de ser responsable, ya que por un lado "Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título" (art. 1112, Código Civil) (16), y por otro lado, "La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia" (art. 1113, C¢digo Civil);
   
   g) Finalmente, no debe olvidarse que, "en principio, el Estado responde por sus simples actos omisivos cuando existe norma que imponga el actuar. La simple omisión que genera el deber de reparar es aquella que guarda adecuada relación de causalidad. El Juez debe ser estricto en la apreciación del nexo causal. La responsabilidad del Estado es concurrente y no subsidiaria de la del funcionario público" (17).
   
   5. Fondo de Garantía para cubrir la eventual responsabilidad del Estado:
   
   Dado lo expuesto, resulta oportuno evaluar la conveniencia de que el Estado cuente con un fondo de garantía instrumentado a fin de responder frente a casos de eventual responsabilidad del Estado en los daños y perjuicios sufridos por terceros en accidentes de tránsito, por carecer los causantes del daño de seguro de responsabilidad civil hacia terceros, pese a las prescripciones de la ley vigente (18).
   
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   NOTAS:
   
   (1) En igual sentido el art. 142 de la ley 22934 establece que "la responsabilidad civil emergente de daños irrogados a terceros por todo automotor acoplado y semiacoplado, deber estar cubierta con un contrato de seguro, de acuerdo con las cláusulas y condiciones que predetermine la autoridad competente en materia aseguradora. Este contrato de seguro obligatorio podr ser celebrado con cualquiera de las entidades legalmente autorizadas para operar en el ramo correspondiente", agregando que "El asegurador debe otorgar el comprobante a que se refiere el inciso d) del artículo 108 y hacer llegar al organismo jurisdiccional de antecedentes de tránsito una copia del formulario de las denuncias de siniestro que reciba".
   
   (2) Con idéntico criterio, el art. 108 de la ley 22.934, dispone que, entre otras cosas, "para circular en un automotor ser necesario: ...d) Que su conductor porte el comprobante del seguro de responsabilidad civil por daños a terceros, con cobertura vigente...". (3) El art. 123 de la ley 22.934 refiriéndose en general a los "vehículos que no cumplan con las exigencias de seguridad de la presente ley", establece que "si la exigencia faltante fuera de tal importancia que ni aún extremando el conductor su cuidado y prevención podría continuar circulando su vehículo sin poner notoriamente en peligro cierto la seguridad del tránsito, la autoridad de aplicación...proceder a retener el vehículo...". (4) "Son autoridades de aplicación y comprobación de las normas contenidas en este Reglamento los organismos nacionales, provinciales y municipales que determinen las respectivas jurisdicciones. La autoridad local también podrá dictar normas exclusivas, siempre que fueran accesorias a las de este Reglamento...preservando su unicidad y garantizando la seguridad jurídica del ciudadano..." (art. 3 del decreto 2254/92). La ley 22.934, art. 3., dispone que "para las normas de circulación contenidas en esta Ley y su reglamentación, son autoridad de aplicación la policía y las fuerzas de seguridad en sus respectivas jurisdicciones. Ello no excluye la existencia de autoridades de comprobación. El dictado de las normas locales accesorias a esta Ley, referentes a tránsito, estacionamiento, ordenamiento del transporte de pasajeros y carga y habitación de talleres mecánicos de reparación de automotores, estará a cargo de la autoridad local respectiva".
   
   (5) Además, extremando los recaudos tendientes a garantizar el cobro de las indemnizaciones a las que tengan derecho los damnificados por accidentes de tránsito, la norma agrega que "para el caso de vehículos con patentes de países extranjeros, en tránsito por la Provincia de Mendoza, deberán contar con este mismo seguro contratado con compañías aseguradoras con sede en la Argentina, o en su caso con extensiones de sus pólizas realizadas a través de entidades con sede en el país y que se sometan a la jurisdicción argentina" (art. 78, ley 6082).
   
   (6) "Se consideran faltas graves...f) Conducir careciendo de seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños hacia terceros..." (art. 85, ley 6082).
   
   (7) agregando la ley que "el vehículo ser restituido a su propietario o legítimo usuario, cuando acreditase haber dado cumplimiento a esas obligaciones..." (es decir, cuando pruebe haber contratado el correspondiente seguro de responsabilidad civil hacia terceros sobre dicho vehículo) -art. 117, ley 6082-.
   
   (8) "El cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de sus reglamentaciones, estar a cargo de la Dirección de Tránsito de la Policía de Mendoza...y de los Municipios..." (art. 3, ley 6082), agregando el art. 4 que "la Dirección de Tránsito de la Policía de Mendoza y en su caso las Municipalidades que hubieran resuelto ejercer su competencia en la materia a partir de la firma de los convenios a que se refiere el art. 13, tendrán a su cargo: a) el control del tránsito de personas y de vehículos, verificando la aplicación y el cumplimiento de esta ley...d) prevenir las infracciones a las normas de tránsito...", entre otros deberes y funciones asignadas.
   
   (9) En España, Luis Fernando Medina, Decano de la Prensa especializada del Automóvil, se pregunta si "¿alguna vez nos hemos puesto a pensar si el que viene de frente, el que nos pasa en un adelantamiento o en general quienes circulan en nuestro entorno, están al día y tienen un seguro como el nuestro, o al menos el obligatorio? La respuesta la dan altos responsables de las aseguradoras, quienes aseveran que mas de un millón de automovilistas circulan por nuestro país (refiriéndose a España) sin seguro de ninguna clase, lo que supone un alto porcentaje, si se tiene en cuenta que el censo de vehículos de todo tipo viene a ser de unos 15 millones", agregando que "quienes pagamos religiosamente todos los años nuestra póliza, la vemos incrementada en un tres por ciento, precisamente para compensar accidentes e indemnizaciones ocasionados por automovilistas faltos de seguro", y al preguntarse qué se hace al respecto, refiere: "La instauración de un Fichero Informático de Vehículos Asegurados a cargo de la Administración, que ser nutrido con los datos de las aseguradoras y del que lógicamente se informar la Dirección General de Tráfico, quien podrá sancionar...a los infractores", agregando finalmente que "...un vehículo sin asegurar compromete la seguridad en el tráfico pues generalmente son coches viejos y descuidados, que en la mayoría de los casos no habrán pasado las inspecciones prescritas por la ley. Son, en definitiva, vehículos a los que se les puede considerar, en general, como de alto riesgo, aunque pueda haber, lógicamente, sus excepciones" (en revista semanal Motor 16 de fecha 17 de mayo de 1994, número 552, p. 77).
   
   (10) Si por algún motivo la aseguradora no cumple con el contrato de seguro frente al asegurado o al tercero damnificado, se viene sosteniendo con insistencia la eventual responsabilidad extracontractual del Estado, quién a través de la Superintendencia de Seguros de la Nación debe prestar el servicio de control y fiscalización de la actividad aseguradora (por imperio de la ley 20.091), garantizando el cumplimiento de los contratos de seguro, y evitando los incumplimientos derivados de la cesación de pagos propia del quiebre económico-técnico de las compañías de seguro que no se ajustan a las pautas mínimas exigidas por la operatoria aseguradora (v.g.: EDUARDO A. BARBIER y JORGE M. AGUIRRE CELIZ, El Contrato de Seguro y la Extensión de la Responsabilidad pr su ejecución. Responsabilidad de la Superintendencia de Seguros de la Nación, en J.A. 1991-II-863 y ss.).
   
   (11) En su ilustradísimo trabajo "Seguridad y Justicia" (J.A.-1993-I-813), con cita de abundante material científico-jurídico, la Dra. AIDA KEMELMAJER DE CARLUCCI nos enseña que "si bien la seguridad jurídica no es el único valor que el derecho realiza...cuando un pueblo se organiza jurídicamente, su fin primario no es realizar la justicia sino la seguridad; es decir, en su origen, la organización jurídica de la comunidad tiene por base la aspiración de tener normas que todos respetarán". En tal sentido, es interesante destacar que "El derecho aparece así como el fruto de la aspiración a la seguridad. El hombre, dice Recasens Siches, no sólo experimenta el dolor de la inseguridad frente a la naturaleza sino también respecto de los demás hombres; siente la urgencia de saber a qué atenerse en relación con los demás; de saber cómo se comportarán ellos con él y qué es lo que él debe hacer frente a ellos" (KEMELMAJER DE CARLUCCI, op. cit., p. 813 y ss.). Por ello, "la seguridad que proporciona la existencia del derecho se revela así como uno de sus más altos valores. De otro modo sólo podría darse una alternativa cuyos dos términos serían: o la paralización del obrar humano, o la lucha sin clemencia de todos contra todos" (KEMELMAJER DE CARLUCCI, op. cit., p. 813 y ss., citando a CARLOS A. GHERSI, Reparación de Daños, 2ª Ed., 1992).
   
   (12) El Estado es responsable por la mala actuación de sus funcionarios, deficiencia que lo hace incurrir en lo que la doctrina francesa llama "faute de service" (v.g.: C.N.Fed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, setiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).
   
   (13) Respecto de la responsabilidad objetiva del Estado, derivada de la "falta de servicio", v.g.: C. 2ª Civ. y Com., Mza., 22/4/92, fallo nº 145, R.F.C.Tº 7, p. 900 y ss.; EDUARDO A. BARBIER y JORGE M. AGUIRRE CELIZ, El Contrato de Seguro y la Extensión de la Responsabilidad por su ejecución. Responsabilidad de la Superintendencia de Seguros de la Nación, en J.A. 1991-II-865 y ss.
   
   (14) Principio ue no es aplicable solamente a la actividad de la Administración Pública, sino también a la materialmente administrativa de los otros poderes del Estado, por ser sustancialmente análoga (v.g.: C.N.Fed. Contencioso-administrativo, Sala IV, septiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).
   
   (15) Téngase en cuenta que el Estado puede implementar sistemas efectivos para detectar las infracciones a la que nos estamos refiriendo. Así por ejemplo, como ocurre en otros países, el Estado podría contar con un Banco de Datos de Automóviles Asegurados, nutrido por a información que suministrarían obligatoriamente las aseguradoras, el cual, cotejado con el Registro de los automotores, permitiría inferir cuales son los vehículos carentes de seguro y respecto de ellos, resguardando el derecho de defensa del supuesto infractor, proceder conforme lo ordena la ley. Ello además permitiría contar con información y estadísticas serias al respecto, para darnos un cuadro exacto del estado de asegurabilidad del parque automotor existente (ver nota 9).
   
   (16) La responsabilidad del Estado por la "falta de servicio" está plasmada normativamente en el art. 1112 del Código Civil, responsabilidad extracontractual y regida por el derecho público (v.g.: C.N.Fed. Contencioso-administrativo, Sala IV, septiembre 10-987, en L.L. 1989-C, Sum. 6163, p. 627).
   
   (17) Conclusión respecto de la responsabilidad del Estado emitida por el Segundo Congreso Internacional de Derecho de Daños, celebrado en Buenos Aires, del 19 al 22 de junio de 1991, publicada en la R.F.C. Tº 2, p. 223.
   
   (18) Y también puede estudiarse la instauración de tal fondo, independientemente de la responsabilidad eventual del Estado, para todo caso en el que el causante del daño carezca de seguro obligatorio de responsabilidad civil hacia terceros, con lo que siempre quedaría garantizada la efectiva percepción de la indemnización debida, tal como acontece en países que ya cuentan con dicho sistema.